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Données publiques : accès, diffusion, commercialisation (1996)

novembre 1996, par Ronai Maurice

"Que l’État ait à informer les citoyens de ses projets et de ses actions, qu’il ait un rôle à jouer dans la communication sociale, non seulement pour en fixer le cadre juridique et en garantir la bonne organisation et le déroulement harmonieux, mais pour agir comme l’une des sources de l’information, il y a là une préoccupation assez nouvelle des pouvoirs publics, et dont on ne saurait dire, en dépit des progrès récents, qu’elle soit parfaitement maîtrisée" [1]

Cette préoccupation informationnelle s’est traduite, vers la fin des années 70 par une série de lois qui instauraient un droit à l’information : loi du 17 juillet 1978 sur la liberté d’accès aux documents administratifs, loi du 6 janvier 1978 sur l’informatique, les fichiers et les libertés, loi du 3 janvier 1979 sur les archives en 1979.

Au cours des années 80, l’accent s’est déplacé vers la diffusion. Les administrations ont utilisé le levier de la télématique pour mettre en mouvement, pour valoriser, les gisements d’informations qu’elles avaient constitués pour leurs besoins propres.

Cet effort de diffusion s’est orienté vers le grand public (considéré, en premier lieu, comme un public d’administrés) et vers les PME (qu’il convenait d’accompagner dans leurs démarches de compétitivité, d’innovation ou d’exportation). Plusieurs centaines de services télématiques ont ainsi vu le jour en quelques années.

La manière dont les administrations s’acquittaient de leur mission de diffusion a suscité peu de débats. Les choix éditoriaux (ce qu’elle diffusaient ou ne diffusaient pas), les politiques de tarification : il y avait pourtant matière à discussion. Ces enjeux n’ont pas attiré l’attention des médias, des responsables politiques. Ni celle de l’opinion.

L’information publique, sa gestion, sa diffusion, est en passe d’affleurer, en France, au débat public.

- Les nouveaux modes de structuration de l’information et de navigation qui se profilent autour d’Internet, les hypertextes, les moteurs, les pointeurs, ouvrent de nouvelles perspectives à la diffusion de l’information administrative. La migration du modèle télématique, connu, maîtrisé, ordonné, vers le modèle Internet, incertain, foisonnant, baroque, n’ira pas de soi. L’irruption d’Internet déstabilise l’économie actuelle de la diffusion des données publiques : la tarification de l’information publique perd de son évidence.

- La publication dans les prochains mois par la Commission Européenne d’un Livre vert sur l’accès aux données du secteur public pourrait faire rebondir le débat sur les rôles respectifs de l’initiative publique et de l’initiative privée en matière de données publiques.

- Internet crée aussi un appel d’air pour un approfondissement de la "transparence administrative". La chute considérable des coûts de stockage permet aux services de l’état d’archiver sur des serveurs des volumes considérables de textes et de données de référence. Cette documentation de référence, utile aux citoyens, aux médias, aux organisations, n’est pas secrète, mais elle n’est pas toujours facile à obtenir. Pour la consulter, un citoyen doit exercer son droit d’accès. Il s’agirait, en d’autres termes, pour les administrations de passer d’une délivrance des documents au coup par coup, à une diffusion active.

- Internet, les autoroutes de l’information réactivent la perspective d’une "administration en réseau” . On en retrouve l’écho dans les travaux français sur la Reforme de l’État. Les Canadiens et les Américains explorent résolument la piste du "gouvernement ouvert". Le G7 a fait de "l’administration en ligne" un de ses thèmes de réflexion.


Du minitel à Internet

Une technologie française, la perspective d’un parc de plusieurs millions de foyers équipes de minitels, la stabilité de l’environnement technique (le minitel et le réseau ont très peu évolué pendant quinze ans) : tout concourait à ce que les administrations adoptent la télématique, et se l’approprient. La mise au point d’un mécanisme simple et peu contraignant de tarification et de facturation (le kiosque et son fameux 36 15) permettait, de surcroît, aux administrations de recouvrir une partie de leurs coûts. En 1990, le Premier Ministre, soucieux de rationaliser la télématique administrative, définit une nouvelle architecture, à deux niveaux, pour tout ce qui relève de l’information sur les droits et démarches [2].

C’est tout ce dispositif qui se trouve déstabilisé par l’avènement d’Internet. Internet se trouve au croisement de trois dynamiques puissantes : la Révolution technologique de microinformatique, une standardisation très poussée (IP-TCP, HTML...), d’un mouvement continu d’innovations. Les modes de structuration de l’information, les outils de recherche et les systèmes de navigation (hypertexte, pointeurs, moteurs...) la dimension mondiale, la chute des coûts d’exploitation, exercent une attraction irrésistible.

Les administrations françaises (comme les entreprises d’ailleurs) se trouvent placées devant des arbitrages complexes : persévérer dans un outil télématique qui s’est avéré performant (et dans lequel elles ont beaucoup investi, notamment en termes de savoir faire), ou migrer vers Internet. Migrer vers Internet, mais comment, a quel rythme ?

Le Premier Ministre, dans une circulaire, en mai 1996, a très nettement encouragé les administrations à ouvrir des services sur Internet : "Pionnière de la télématique, la France doit conserver un rôle de premier plan sur ces nouveaux réseaux et particulièrement sur le réseau mondial Internet. (...) L’Etat doit prendre part au développement d’Internet en créant des produits d’information, de documentation et de communication accessibles par ce réseau. A cette fin, le Gouvernement a décidé que chaque ministère serait doté, d’ici au 31 décembre 1997, d’un tel ensemble de produits. ". [3]

Six millions de foyers équipés d’un minitel ; 1% seulement raccordés à Internet. La transition pourrait être longue, imposant aux administrations la coexistence de deux filières de diffusion. La circulaire ne précise pas les modalités de cette coexistence. Elle suggère une approche : les services Internet auraient plutôt vocation à diffuser des informations destinées au public international : " Il convient enfin de prendre en compte la dimension mondiale d’un réseau comme Internet, tout à la fois pour adapter les services proposés aux caractéristiques du public international et pour éviter d’implanter sur ce réseau des services qui, en raison de leur contenu, des exigences de confidentialité qui s’y attachent ou de leurs destinataires potentiels, trouveraient plus opportunément leur place sur les réseaux nationaux existants".

Comment les administrations vont-elles piloter cette transition, gérer la coexistence des deux filières ? Elles pourraient interpréter de manière restrictive la circulaire du Premier Ministre, en ne diffusant sur le Web qu’une présentation sommaire de leur activité et de leur organigramme, éventuellement en plusieurs langues. Pour le public français, c’est la filière télématique, moins performante, qui serait privilégiée. Une autre approche consisterait à porter sur Internet les bases de données aujourd’hui accessibles par minitel. Les citoyens français , selon qu’ils sont ou non raccordés à Internet, accéderaient à l’une ou a l’autre. Cette approche est probablement intenable si l’accès par Internet était gratuit, alors que l’accès par minitel resterait payant.

Des considérations de coût (entretien d’une ou de deux filières), mais aussi de recettes, vont peser lourdement sur le rythme et les modalités de la transition.

Internet s’est développé sans système de tarification, ni moyen de paiement. Cette lacune est sur le point d’être comblée : les systèmes de paiement et les porte monnaies électroniques se mettent en place. L’idée que l’information est gratuite est profondément ancrée dans la culture d’Internet. Elle est enracinée dans l’histoire d’un réseau créé et façonné par les scientifiques pour accélérer la circulation de la connaissance. Des habitudes ont été prises, qu’il sera difficile de renverser. L’idée se fait jour, notamment dans les médias, que l’information sera, comme la télévision, financée par la publicité.

La télématique administrative distingue d’ores et déjà les accès quasi-gratuits (3614) et les accès payants (36 15 et les autres paliers). Avec Internet, la ligne de partage entre les informations publiques qu’il est légitime de faire payer et celles qui auraient vocation à rester gratuites pourrait être reconsidérée.


Missions de service public et droit de la concurrence

Avec l’essor de la diffusion électronique de l’information (télématique, édition de cédérom), les administrations ont pris conscience de la valeur économique des gisements de données qu’elles détiennent. Le débat sur la commercialisation des données publiques ne concerne pas que les "éditeurs électroniques", spécialisés dans la diffusion télématique ou l’édition électronique. Ce sont aussi les professions de services et de conseil qui souhaitent accéder aux données d’origine publique : pour enrichir des fichiers d’adresses, constituer des bases de données marketing, nourrir les systèmes d’information géographiques.

Les administrations et les établissements publics sont soumises à deux pressions contradictoires : pression budgétaire et droit de la concurrence.

Les autorités budgétaires, en quête d’économies, incitent les administrations à trouver sur le marché des recettes complémentaires, pour couvrir une partie de leurs coûts informationnels : coûts de "mise en forme" (numérisation, enrichissement, structuration) ou de diffusion. En quête de "ressources propres", elles sont tentées de vendre leurs gisements de données de plus en plus cher aux diffuseurs privés. Elles sont aussi tentées de tirer parti de leur position (l’accès privilégié aux données qu’elles produisent, leur notoriété) pour assurer elles-mêmes la commercialisation des données qui correspondent a une demande solvable. Elles se retrouvent en concurrence, parfois même en collision, avec les diffuseurs privés.

Droit de la concurrence : la Commission Européenne exerce une pression de plus en plus vive pour que les gouvernements harmonisent les conditions d’accès des diffuseurs privés aux gisements de données détenues par les administrations nationales. Les lignes directrices sur la synergie entre secteur public et secteur privé, adoptées par les Douze en 1989, reflétaient un tropisme plutôt libéral : imprégnées par les concepts de service de base et de service à valeur ajoutée, directement inspirées de la déréglementation des télécommunications, ces lignes directrices recommandaient aux administrations de s’en tenir à la fourniture de services d’information de base : il revenait au secteur privé de fournir des services d’information à valeur ajoutée. Cette distinction service de base/à valeur ajoutée s’avère impraticable. La Commission devrait publier dans les prochains mois un livre vert sur l’accès à l’information publique.

En France, le Premier Ministre, Édouard Balladur, a entrepris de fixer une doctrine. La circulaire du 14 février 1994 cherche à dégager un équilibre entre l’intérêt public et le droit de la concurrence. Un organisme public qui souhaite diffuser lui même les données qu’il détient doit satisfaire simultanément trois conditions : "la gestion de ce service est en rapport avec sa mission légale, la fourniture de ce service satisfait un besoin collectif, l’initiative privée n’est pas en mesure d’assurer la couverture de ce besoin ou n’est pas en mesure de l’assurer dans des conditions satisfaisantes du point de vue de l’intérêt général". Elle précise que la décision de commercialiser elle-même, comme celle de confier l’exploitation de ses données à des diffuseurs, "relève de ses pouvoirs d’organisation du service” . Les administrations conservent, en d’autres termes, une grande liberté d’appréciation. La circulaire précise aussi un certain nombre de principes quant à la tarification des données publiques.

Le débat qui va s’ouvrir autour du Livre Vert, comme les contentieux engagés par des diffuseurs privés entrent en résonance avec les controverses française et communautaire sur les notions de service public, de service d’intérêt général, de service universel.


Accès, diffusion et droit de savoir

Les missions et obligations informationnelles des administrations sont problématisées par les juristes, à travers les notions, dissymétriques, d’accès et de diffusion.

Dans l’accès, c’est l’administré, le citoyen qui est actif, qui est à l’initiative. Il demande un document, se déplace pour consulter des archives ou un registre. La reconnaissance d’un droit a l’information administrative s’est cristallisée autour des notions d’accès et de droit d’accès.

Dans la diffusion, en revanche, c’est l’administration qui est active . Elle consent un effort de mise en forme, de présentation, d’organisation : publication ouvrage, cédérom. La volonté de porter à la connaissance du public conduit à mettre en oeuvre de moyens éditoriaux, techniques, promotionnels. Elle procède à des choix : elle ne peut porter à la connaissance du public toutes les données et documents qu’elle détient. La circulaire du Premier Ministre du 14 février 1994 consacre cette distinction : elle oppose "l’accès à une information et la diffusion de celle-ci. Le premier est un droit dont les modalités d’exercice sont organisées par la loi. La seconde est un acte volontaire de l’administration".

La distinction accès/diffusion, clarificatrice, pourrait perdre de sa netteté : la réactivation du mouvement, amorcé de longue date, vers la transparence administrative conduit à des situations qui relèvent de l’accès, mais se traduisent par un effort de diffusion. La notion englobante de dissémination se fraye une voie dans ce débat.

Le droit a l’information s’est longtemps confondu avec le droit d’accès : la montée des préoccupations environnementales et de santé publique est en passe de donner au droit à l’information administrative contenu nouveau, plus radical : le droit de savoir.

Après une série de désastres écologiques, le Congrès américain a consacré en 1986 dans une loi un "droit de savoir" en matière de risques industriels et écologiques. Le Planification Emergency Planning and Community Right to Know Act oblige les industriels utilisant des substances dangereuses à déclarer leurs stocks et leurs rejets pour 320 substances toxiques. Les rejets déclarés sont compilés chaque année : cette base de données, connue sous l’appellation TRI (répertoire des rejets de substances toxiques) est largement diffusée et accessible en ligne [4]. Les Canadiens ont créé en décembre 1991 un Inventaire national des rejets de polluants (INRP) a été institué. Une directive communautaire, adoptée en 1990, pose le principe de la liberté d’accès à l’information en matière d’environnement. Les Pays-Bas tiennent à jour un registre des rejets atmosphériques et aquatiques depuis 1974, avec des renseignements individualisés sur environ 700 grands pollueurs et 900 substances chimiques. Au Royaume-Uni, on envisage d’ouvrir au public le répertoire des rejets chimiques ; les évaluations environnementales et les condamnations pour délits dans un registre public. En France, la loi de 1992 relative à l’administration territoriale de la République institue le droit des habitants de la commune à être informés sur les décisions qui les concernent.

Ce droit de savoir s’inscrit dans une logique d’accès (possibilité de consulter les pièces sur place) mais prévoit parfois l’obligation pour les administrations de garantir leur diffusion. [5]

La diffusion électronique du TRI, par exemple, a rencontré un énorme écho. Les organisations écologistes, la presse et l’opinion observent attentivement, d’année en année, l’évolution de ces indicateurs. Soumises à cette pression, locale et nationale, un grand nombre de firmes ont rendu publics des programmes d’investissement pour réduire ou résorber leurs émissions, ou tentent de démontrer que les taux d’émission sont acceptables. Le droit de savoir devient ainsi un puissant levier des régulations publiques : la pression d’une société civile informée peut contraindre les acteurs économiques à aller au-delà des normes environnementales, souvent timides, ou peu contraignantes.

L’évolution technique conduit aussi à reconsidérer la distinction accès/diffusion. Les Français qui naviguent sur Internet peuvent prendre la mesure de l’effort de transparence consenti par les services de l’état en Amérique du Nord et dans plusieurs pays européens : présentation détaillée des missions, programmes, et procédures. Certaines administrations vont plus loin avec la diffusion des budgets détaillés, de statistiques sectorielles, d’indicateurs d’activité, des lois, règlements et circulaires qui encadrent leur action.

La nouvelle génération de technologies crée ainsi un appel d’air pour la mise à disposition des textes, rapports et études de référence. On pense à la fameuse "littérature grise" que les administrations tentent, sans grands résultats, de valoriser depuis 20 ans. La mise à disposition de cette documentation de référence non-confidentielle, brouille la distinction entre logique d’accès et logique de diffusion.

L’archipel de diffusion de l’information administrative, des publications officielles et de l’édition publique entre dans une période d’instabilité. Nouvelles architecture techniques : serveurs, hypertextes, moteurs de recherche, liens. Nouveau partage institutionnel des rôles entre ministères et diffuseurs officiels.


Réforme de l’état et "administration en ligne"

Le 26 février 1995, à l’issue d’une réunion du G7 consacrée aux autoroutes de l’information, les sept pays industrialisés ont approuvé onze projets-pilotes.

L’un des onze projets-pilotes, "l’administration en ligne" (Government on line) envisage l’impact des technologies de l’information sur le fonctionnement des administrations. Ce projet se décompose lui-même en sous-projets : annuaires en ligne des administrations, partage de l’information au sein des administrations, guichet unique pour l’accès aux services des administrations, diffusion électronique de l’information administrative, moyens et services électroniques au service de la démocratie, connaissance distribuée pour la résolution de problèmes administratifs ...

Que les sept pays industrialisés se soient accordés pour réfléchir ensemble à "l’administration en ligne" est symptomatique d’une foi dans la capacité transformatrice des technologies de l’information.Cette foi transparaît dans les réflexions de la Commission Européenne sur la "société de l’information" : elle inspire initiatives américaines et canadiennes autour du "gouvernement ouvert" (Open Government).

En France, avec des formulations moins futuristes, ces thèmes figurent parmi les principaux chantiers de la Réforme de l’État : accélération de la délivrance des titres, généralisation des moyens modernes de paiement dans les services publics, renforcement des capacités d’élaboration et d’évaluation des politiques publiques, développement de systèmes d’information performants et recours aux nouvelles technologies dans les relations de l’état avec les citoyens [6] et pour le fonctionnement de l’Etat [7].


Rationalisation, en amont, des procédures de collecte (les formulaires et les formalités) ; modernisation, en aval, de la logistique de diffusion : une approche transversale de l’information publique se cherche et se fraye une voie.

L’idée se fait jour que l’amélioration du rendement informationnel des services de l’État est une des clés de la performance collective.


Avant propos de
Données publiques : accès, diffusion, commercialisation
Problèmes politiques et sociaux 773-774, novembre 1996.
Documentation Française.


[1Jacques Rigaud et Xavier Delcros, les institutions administratives françaises, Presses de la Fondation Nationale des sciences politiques, Dalloz, 1984

[2Ces deux circulaires du 25 octobre 1989 et du 312 janvier 1990 relatives à l’information du public par voie administrative confèraient à la Commission de coordination de la documentation administrative (CCDA), déjà compétente en matière de publications, un rôle de régulation et de coordination pour la télématique administrative.

[3Circulaire du 15 mai 1996 relative à la communication, à l’information et à la documentation des services de l’État sur les nouveaux réseaux de télécommunication

[4Depuis 1986, le TRI s’est considérablement élargi, notamment avec la nouvelle loi antipollution de 1990 (Pollution Prevention Act).

[5Il faut connaitre l’existence d’un document pour en demander communication. Sur l’initiative du Senat, la loi du 17 juillet 1978 sur la liberté d’acces aux documents administratifs (art. 9) impose aux administrations de publier régulierement "les directives, instructions, circulaires, notes et réponses ministérielles qui comportent une interprétation du droit positif ou une description des procédures administratives". Elle exige aussi" une siganlisation des documents administratifs". La CADA releve, dans son 4 eme rapport que " la signalisation des documents autre que les directives, instructions, circulaires ...n’est assurée pratiquement nulle part".

[6Développement des télé-services, mise en place de kiosques d’information ou de documentation à destination du public, recours accru aux cartes à mémoire, notamment dans le domaine de la santé et pour le fonctionnement interne de l’Etat.

[7Mise à jour des schémas directeurs, informatiques de ministères, développement des échanges informatisés d’information entre administrations, construction de systèmes d’information territoriaux reliant les préfets et les services déconcentrés, utilisation accrue de la visioconférence, recours au télétravail