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Deniers publics et données publiques aux Etats Unis

novembre 1996, par Ronai Maurice

Informatisation des administrations, transparence administrative, commercialisation des données publiques... En Europe, cette modernisation de l’infrastructure informationnelle publique a été pensée et conduite comme un processus d’ajustement : elle a suscité peu de controverses. Aux États Unis, elle fait l’objet depuis 20 ans de débats intenses, au Congrès et dans la presse. Alors que l’information publique, sa gestion, sa diffusion, semblent relever en France et en Europe d’une intendance peu controversée, elle relève aux États Unis du débat politique.

Ces controverses américaines autour de l’information ne seraient elles qu’un effet du fonctionnement très démocratique et très procédural des institutions américaines ? Consultations, auditions, rivalité entre les pouvoirs présidentiel et législatif : le débat américain semble se nourrir de lui-même. Cette clé de lecture n’épuise pas la question.


L’information publique, fondement de la démocratie

La "Government information" constitue aux États Unis un domaine de préoccupations, à la transversal et circonscrit : elle recouvre toutes les informations collectées et détenues par les administrations fédérales. [1]

L’information publique fédérale est considérée, dans la tradition politique américaine, comme un pilier de la démocratie. Le premier amendement à la constitution prévoit que le Congrès ne peut adopter de loi restreignant la liberté d’expression. Le Congrès veille scrupuleusement à ce que les citoyens et la presse puissent accéder librement à l’information fédérale. Le Government Printing Office fut institué en 1861.
- Le Printing Act de 1895 définit ses missions et le place sous le contrôle du pouvoir législatif.
- Le Depository Library Program fut institué en 1857 : il prévoit le dépôt des documents officiels dans un certain nombre d’universités et de bibliothèques. Il institue un "filet de sécurité informationnel" (information safety net) pour le grand public.
- Le Freedom Act of Information (FOIA) institue en 1966 le principe de l’accès aux documents administratifs.
- En outre, la loi sur le Copyright place l’information fédérale dans le domaine public : la diffusion de l’information fédérale doit être aussi libre que possible et ne peut faire l’objet d’aucune restriction. [2]

Ce corpus de principes et de lois est largement antérieur à l’irruption de l’informatique. Le Congrès pèse de toute son influence pour étendre ce principe d’ouverture aux systèmes d’information électroniques des agences. Le Pouvoir Exécutif y résiste, et tente périodiquement d’en restreindre le champ d’application . [3] Les agences font valoir que l’obligation de rendre accessible et même de diffuser l’information publique sous forme électronique induit des coûts élevés et des contraintes d’organisation pour les agences fédérales.


La prégnance du paradigme informationnel

Troisième clé de lecture : les élites politiques, économiques et administratives américaines sont profondément convaincues que leur société est parvenue a un stade de développement supérieur d’économie et de civilisation : le stade postindustriel.

L’idée que les activités informationnelles prennent le relais des activités industrielles, qu’elles constituent l’avenir de l’économie et l’horizon de nos sociétés était déjà au centre des travaux de la Commission de l’An 2000, en 1965. Elle inspire, dix ans plus tard le Rapport "National Information Policy" de Nelson Rockfeller. Cette thèse n’était pas nouvelle en soi [4] : c’est sa traduction statistique qui frappe les esprits. [5]

L’idée que l’économie américaine est majoritairement basée sur l’information exerce une forte attraction. Majoritaire en termes d’emplois (une majorité de la main d’oeuvre affectée à des emplois informationnels) et termes d’activité : une majeure partie du PNB est générée par les activités d’échange, de manipulation et de traitement de l’information.

Ces thèses traversent rapidement l’Atlantique, via l’OCDE, mais rencontrent peu d’échos dans le milieu universitaire. Elles se frayent une voie dans le débat public européen, mais sur un mode qui est resté longtemps superficiel, rhétorique. [6]

Aux États Unis, en revanche, ce paradigme informationnel imprègne depuis 20 ans les modes de raisonnement, les visions du monde, de toute une génération de responsables politiques, transcendant les clivages politiques. [7]


Quatre objectifs

Cette prégnance du paradigme informationnel conduit en permanence les responsables politico-administratifs à s’interroger sur l’opportunité de se doter d’une instance unique, capable d’élaborer et de mettre en oeuvre une "politique de l’information". Cette instance ne verra jamais le jour.

Trois objectifs informationnels vont coexister durablement au sein du Pouvoir exécutif.

- Le premier s’articule autour de la notion de "free flow of information".

Si les États Unis récusent toute idée de politique industrielle, ils déploient avec constance une politique commerciale, tendue autour d’un objectif : la libéralisation du commerce international. Les industries de l’audiovisuel, des services informatiques et des télécommunications figurent parmi les priorités des négociateurs américains. Vers la fin des années 70, l’industrie américaine de l’information réalise 20% de ses ventes en Europe. Rencontrant un certain nombre de difficultés pour s’implanter en Europe, elle reçoit le soutien du Département du Commerce. L’enjeu commercial des bases de données est minime, au regard des exportations d’Hollywood ou de l’industrie informatique. Les négociateurs américains perçoivent l’intérêt de problématiser des rivalités commerciales assez prosaïques en termes de "libre circulation de l’information". Cette assimilation entre "liberté d’expression" et "liberté du commerce" laisse de marbre les Européens.

- Le second objectif prend corps dans le contexte de la réforme de l’administration : les agences fédérales devront gérer leurs ressources informationnelles.

- Le troisième va se cristalliser, sous l’impulsion des militaires, autour de la notion de "sécurité nationale".

Engagés dans un duel technologique avec l’Union Soviétique, les militaires acquièrent la conviction que la politique américaine d’ouverture informationnelle permet aux pays du Pacte de Varsovie de piller le patrimoine technologique américain. Ils vont peser de tout leur poids pour imposer des restrictions à la diffusion de l’information publique américaine. [8]

Ces objectifs, ces principes de free flow of information, de gestion des ressources informationnelles, de sécurité nationale sont portés chacun par des acteurs institutionnels puissants : le Département du Commerce, le Bureau de la gestion et du Budget (Office of Management and Budget, OMB), principal organe du pouvoir présidentiel sur les agences , le Département de la Défense.

- Le Congrès s’efforce, lui, de préserver le principe démocratique de transparence du gouvernement fédéral et de libre accès aux informations publiques.

Cette confrontation de principes et d’objectifs s’inscrit dans un jeu complexe d’acteurs. Une tension entre les deux pôles du pouvoir (Présidence et Congrès), entre les deux pôles de la vie politique républicains et démocrates. Dans ce jeu, les agences fédérales ont tendance à poursuivre leurs propres objectifs. Dotées, en vertu du système des poids et contrepoids (checks and balance) d’une grande autonomie, les agences s’appuient, au gré des circonstances, sur le Congrès contre l’Exécutif, ou inversement. Au reste, les agences ne constituent pas un bloc homogène : leurs objectifs et leurs pratiques en matière d’information sont loin de coïncider.


Une industrie de l’information puissante et autonome

Dans ce jeu fluctuant d’influences, les associations des bibliothécaires, les sociétés savantes, mouvements de consommateurs et de protection des droits civiques, les organisations professionnelles de la presse et des services informatiques font aussi entendre leur voix.

Parmi les groupes d’intérêt, l’Information Industry Association exerce une influence essentielle. Elle regroupe plusieurs centaines d’éditeurs spécialisés, serveurs, éditeurs d’annuaires, gestionnaires de fichiers d’adresses, producteurs de banques de données, agences de documentation, sociétés de sondages, agences d’information financière. [9]

Ces entreprises estimant que leurs intérêts ne sont pas pris en compte dans les organisations professionnelles de la presse, du service informatique, de l’édition, se retrouvent au sein de l’Information Industry Association. Dès la fin des années 70, celle-ci constitue une organisation prospère. Elle compte de puissantes sociétés comme Dun & Bradstreet, Nielsen, Reuters, Dow Jones, parmi ses membres.

Le point de vue de l’IIA est très écouté, au Congrès comme à la Présidence. L’idée selon laquelle gouvernement ne doit pas entreprendre ce que le secteur privé peut faire est, on le sait, profondément installée dans les esprits américains : cette thématique de l’autolimitation de l’état est particulièrement nette pour tout ce qui relève de l’information. Selon les sujets en débat, l’IIA se trouve plutôt en harmonie avec la Présidence ou avec le Congrès.

Le cycle des mandats présidentiels suggère une périodisation. Commode, celle-ci n’est pas totalement arbitraire. Les quatre Présidents qui se sont succédé depuis 1976 s’assignent dans le domaine de l’information publique, des priorités très contrastées. Carter et Reagan en sont deux illustrations typées.


Carter : la rationalisation des ressources informationnelles

Le Rapport Rockfeller recommandait la mise en oeuvre une "politique de l’information". Carter inscrit au premier plan de son agenda souhaite l’adaptation de l’administration fédérale au nouvel age de l’information. Il imagine une reconfiguration profonde du fonctionnement des agences.

Le New Deal, la seconde guerre mondiale, les programmes sociaux des années 60 et 70 avaient entraîné un transfert du pouvoir au profit du gouvernement fédéral : ses interventions et le fonctionnement des agences fédérales représentent une part croissante du revenu national. Pour réduire le coût de fonctionnement de l’état, l’équipe de Carter croit aux nouvelles technologies ; elle dessine un ambitieux programme d’automatisation des agences, dote les agences de nouveaux outils de gestion et procédures pour gérer plus efficacement les ressources informationnelles : ordinateurs, systèmes de collecte, système de gestion, système de diffusion.

La rationalisation des ressources informationnelles ne vise pas seulement la réduction des dépenses budgétaires. Elle vise un autre objectif : minimiser le coût pour la société d’une bureaucratie paperassière. Le prélèvement opéré sur la société par les agences n’est pas seulement budgétaire mais aussi informationnel : les procédures bureaucratiques coûtent cher à l’Etat, mais font aussi supporter aux entreprises et aux personnes un "fardeau informationnel” .

Le Paperwork Reduction Act (PRA) prévoit que les questionnaires, formalités administratives et enquêtes administrées par les agences fédé-rales devront être approuvés par l’OMB. Un Bureau des affaires réglementaires et de l’information (OIRA) est créé au sein de l’OMB. Pour chaque projet de formulaire, l’agence devra faire la preuve de son utilité. Elle devra évaluer en minutes le temps moyen nécessaire pour le remplir. L’Office of information and regulatory affairs sera ainsi en mesure d’évaluer pour chaque agence et pour l’ensemble des agences le budget de collecte d’information : celui-ci, évalué en nombre d’heures, converti en dollars, fait ainsi l’objet d’indicateurs, publiés chaque année. Le Congrès et l’opinion peuvent ainsi juger de l’effort consenti par les agences pour réduire le "travail bureaucratique" de l’Amérique..

Ce programme apporte aussi une réponse aux conflits d’intérêt qui surgissent entre les agences fédérales et les diffuseurs privés.L’Information Industry Association conteste la volonté de nombreuses agences fédérales de distribuer elles mêmes les bases de données qu’elles détiennent. Elle critique les accords d’exclusivité que les agences concluent, et les distorsions qui en résultent. "L’effort gouvernemental en matière de services d’information se justifiait dans une période de rareté informationnelle : dans la perspective d’une abondance informationnelle, cette intervention publique ne se justifie plus. Les institutions qui délivrent une ressource rare ne sont ni équipées ni organisées pour délivrer une ressource surabondante : elles conservent une mentalité de monopole” [10].

La Maison Blanche convoque une Conférence des Bibliothèques et des services d’information pour étudier "l’interaction entre secteur public et secteur privé dans la fourniture de services d’information". Celle-ci conclut "que la dissémination de l’information d’origine publique doit être considérée comme une priorité, particulièrement par la médiation du secteur privé, (...) que l’investissement du secteur privé doit être encouragé et non découragé et que par conséquent, il est préférable de recourir à des distributeurs privés plutôt que de créer de nouvelles agences fédérales, (..), que l’administration ne devrait pas s’engager dans des activités commerciales de vente d’informations, à moins qu’il n’y ait un motif sérieux pour le faire et sous réserve que des procédures soient définies pour évaluer la validité de ce motif".

Le Paperwork Reduction Act pose le principe que les agences fédérales ne sauraient concurrencer le secteur privé.

Reagan : le désengagement de l’Etat

Adopté sur la fin du mandat de Carter, le Paperwork Reduction Act sera mis en oeuvre par l’Administration Reagan. Le désengagement de l’état, amorcé sous Carter, est conduit sur un mode plus radical sous les deux Présidences Reagan.

Ce désengagement est particulièrement net dans le domaine informationnel.

L’ambition réformatrice du PRA de Carter est détournée : l’OMB impose des restrictions budgétaires drastiques aux activités informationnelles des agences. Le système statistique en porte encore les traces. Les bibliothèques sont particulièrement touchées. [11]

Le programme de Carter laissait une certaine latitude aux agences fédérales quant l’opportunité de diffuser elles-mêmes les informations qu’elles détiennent : la directive A-130 de l’OMB, adoptée en 1985, tranche cette ambiguïté dans un sens nettement favorable au secteur privé. La circulaire définit de manière plus restrictive les situations dans lesquelles les agences fédérales peuvent diffuser elles-mêmes : symétriquement, il leur recommande de s’appuyer prioritairement sur des diffuseurs privés. Elles devront vérifier que les services d’information qu’elles exploitent ne dupliquent pas ceux qui sont proposés par le secteur privé, s’assurer qu’ils ne pourraient pas être assurés dans de meilleures conditions par le secteur privé. Elles doivent veiller à ce que leurs tarifs répercutent l’ensemble des coûts de diffusion. Les agences renâclent dans l’application de ces principes. L’administration Reagan a même envisagé, en temps, de privatiser le National Technical Information Service, une agence spécialisée dans la diffusion des rapports de recherche et de la littérature grise technique produits par l’ensemble des agences.

La première Présidence Reagan est marquée par un durcissement de la confrontation avec l’Union Soviétique. L’heure est à la relance de la course aux armements. L’initiative stratégique de défense (la guerre des Étoiles) se présente comme un défi technologique : elle contraindra les Soviétiques à la négociation. Les militaires américains ont-ils cru a la faisabilité technique de la guerre des étoiles ? Surestimaient-ils les capacités technologiques soviétiques. Ils sont en tout cas convaincus que les Soviétiques font un large usage des informations techniques américaines. Ils parviennent à transmettre cette conviction aux conseillers de Reagan.

La préoccupation de sécurité nationale en matière d’information technique n’est pas nouvelle : les réglementations en matière d’exportation d’armements prévoyaient depuis 1975 des restrictions quant à l’exportation de données techniques. En 1979, l’administration Carter avait étendu la définition des données techniques soumises à restriction (Export Administration Act).

L’administration Reagan, plus réceptive au point de vue des militaires, va aller nettement plus loin.
- En 1980, le Département du commerce demande aux organisateurs d’une conférence sur les mémoires à bulle d’exclure des participants de l’Est.
- En 1982, il demande que soient retirées 150 communications orales (sur un total de 626) qui devaient être présentées a une conférence d’optoélectroniques.
- La même année, le Département du Commerce interdit l’exportation en Hongrie des bandes magnétiques de la base de données Chemical Abstracts.
- Le Président Reagan émet en 1982 un ordre exécutif : l’ordre "Information et sécurité nationale" donne à l’administration une plus grande latitude en matière de classification des documents.
- En 1987, la presse découvre l’existence d’un Programme secret du FBI qui visait à identifier les étudiants étrangers qui utilisaient les bases de données scientifiques. - De manière régulière, la Présidence soumet au Congrès (qui les refuse) des amendements au Freedom Act of Information, pour faire échapper le Département de la défense ou la NASA aux obligations de transparence.

Alors que les sociétés savantes contestent l’efficacité de ces restrictions ("le contrôle accru des publications scientifiques ne réduirait pas de façon significative les menaces à la sécurité nationale, mais serait payé très cher par le monde scientifique" [12]), et y voient une atteinte à la libre circulation des connaissances, la Chambre des Représentants s’oppose, sans succès, l’extension des pratiques du secret. "Si le Congrès ne répond pas aux mesures gouvernementales de restriction des informations, il abandonne son rôle constitutionnel. (...) Virtuellement, chaque politique de l’information a été dans le sens du secret le plus large". [13]

L’Association des Bibliothèques dressait, dès 1983, un bilan très critique du reaganisme informationnel : "restrictions dans l’établissement des statistiques et les programmes d’information, réduction des publications gouvernementales, augmentation du prix des publications gouvernementales, programmes de classification de plus en plus stricts et de plus en plus étendus en matière de classification des documents gouvernementaux fédérales, limitations des contacts avec la presse et obligation pour les employés de l’état à signer des contrats autorisant le gouvernement à censurer ce qu’ils publient pour le reste de leur vie, resserrement du Freedom Act of Information".

Bush : réévaluation des responsabilités informationnelles de l’Etat

Le Congrès avait rappelé en de nombreuses occasions les devoirs et les responsabilités de l’État fédéral en matière d’information. Un rapport de l’Office of Technology Assessment (OTA) met en cause l’application qui a été faite du Paper Reduction Act et de la circulaire A 130.

S’il admet que les agences fédérales ne doivent pas exercer une concurrence déloyale vis à vis des opérateurs privés, voire les dissuader d’investir et de prendre des initiatives, l’OTA rappelle la contribution essentielle de l’information fédérale au débat public et met l’accent sur les missions de diffusion assignées aux agences fédérales, qu’elles portent sur les produits traditionnels imprimés ou sur les nouvelles techniques de diffusion. Ils s’opposent aux projets de privatisation ou de démantèlement de certaines agences publiques et prônent une dynamisation du dispositif fédéral d’édition et de documentation.

Dans un troisième temps, à l’initiative du Congrès américain, le débat se déporte de la question des relations entre secteur public et secteur privé vers la celle des missions de la puissance publique en matière d’information : restructuration du dispositif éditorial fédéral ; nature des services que seront autorisés à rendre le Government Printing Office, le Superintendent of Documents, le Depository Library Program, le National Technical Information Service, le Consumer Information Service...

Les impératifs de "sécurité nationale", qui visaient au départ les pays du Pacte de Varsovie, vont progressivement et plus insidieusement être invoqués pour préserver la compétitivité américaine contre le Japon et les Européens.


Extrait de
Maurice Ronai et Jean Pierre Chamoux
Exploiter les données publiques

Avril 1996, Éditions A Jour, Paris.


[1En France, nous n’avons pas une représentation unifiée de l’information publique. La représentation que nous en avons est fragmentée en préoccupations distinctes (documents administratifs, informations et renseignements administratifs, télématique administrative, gisements de données publiques), segmentée en autant de dispositifs réglementaires et d’instances.

[2Robert Gellmann, les trois piliers de la politique de diffusion de l’information publique, Revue française d’administration publique, 72, 1994, Paris.

[3C’est à partir d’informations obtenues dans le cadre du Freedom Act of Information que nombre de scandales ont été révélés par la presse. Les mouvements civiques et environnementaux font un large usage du FOIA.

[4Cf. Fritz Machlup, The production and distribution of knowledge in the United States, Princeton University Press, Princeton , I962.

[5Marc Porat, The information economy, Special Publication OT 77-I2. Department of Commerce , Washington, I977.

[6L’idee de societe de l’information était en passe de s’installer dans l’opinion, au debut des années 80, dans le sillage du Rapport Nora-Minc. L’arrivée au pouvoir de la gauche, en 1981, a déplacé l’attention vers les aspects industriels : la "filiere electronique" plaçait l’accent sur les composants, noeud technologique qui conditionne la maitrise des industries electroniques. Le paradigme de la société de l’information fait aujourd’hui retour dans le débat européen, avec le Livre Blanc de la Commission Europeenne.

[7Certains universitaires américains signalent l’émergence d’une véritable idéologie de l’information : une idéologie americaine, pour certains, une idéologie portée et propagée par les industries de l’information. Jennifer Daryl Stack et Fred Fejes, The Ideology of the Information Age, 1987, Ablex Publishing.

[8L’information est depuis quelques années au coeur de la reflexion stratégique : la "revolution des affaires militaires", theorisée depuis quatre a cinq ans, identifie la domination de l’espace informationnel comme la clé des guerres futures. Cf Alain Joxe, Révolution dans les affaires militaires, CIRPES, 1996.

[9L’IIA s’est constituee pour disposer d’une capacité collective de negociation avec le gouvernement federal : un grand nombre de ses membres exploitent l’information federale.

[10Robert Willard, The infostructure, Information Industry Association.

[11Daniel Boorstin, Directeur de la prestigieuse Bibliothèque du Congrès compare les coupes budgétaires qui lui sont imposées a l’incendie de la bibliotheque d’Alexandrie. "Les historiens ne manqueront pas de remarquer qu’un pays capable de dépenser 300 milliards de $ pour la défense n’est pas disposé à dépenser 18 milliards de $ pour la connaissance. "

[12Congrès de l’American Association for the Advancement of Science, janvier 1982

[13Glenn English, Président de la sous-commision "information gouvernementale et droits des citoyens" de la Chambre des Representants