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1993-1997 : De la "stratégie de prévention" au shaping

mars 1999, par Ronai Maurice

Extrait de "Prévention et défense préventive. Débats américains"
Maurice Ronai et Sami Makki
CIRPES, Paris, mars 1999


La Bottom Up Review était destinée à ajuster la structure des forces (et le budget de défense) à la nouvelle période.

On a retenu (avec juste raison) de la Bottom Up Review (BUR) qu’elle formula des options plutôt conservatrices pour la structure des forces, avec l’adoption du scénario des deux conflits régionaux majeurs simultanés.

On peut aussi voir la Bottom Up Review comme une tentative (inaccomplie) de réorienter l’appareil militaire vers la mise en œuvre de nouvelles missions. De manière moins nette que William Perry trois ans plus tard, la BUR valorise les missions "en temps de paix" (peace time engagement), la "défense par d’autres moyens" à côté des missions traditionnelles (deter and defeat).

Le texte de la BUR définit la stratégie de défense comme une « stratégie d’engagement, de prévention et de partenariat ».

Les trois termes (engagement, prévention, partenariat) sont étroitement articulés.

Ce qu’il s’agit de prévenir ici, à travers l’engagement et le partenariat (c’est à dire les anciennes alliances, qu’il convient de revitaliser, et les nouveaux arrangements institutionnels, qu’il convient de mettre en place), ce sont quatre dangers :

- Dangers liés à la prolifération des armes nucléaires et autres armes de destruction massive, ainsi qu’à l’existence de vastes stocks d’armes dans l’ex-Union Soviétique
- Dangers régionaux à travers la menace d’agression à grande échelle par des puissances régionales majeures
- Dangers pour la démocratie et la réforme dans l’ex-URSS et en Europe de l’Est
- Dangers économiques en cas d’échec à bâtir une économie forte, compétitive et en croissance

Chacun de ces dangers appelle une "stratégie d’engagement, de prévention et de partenariat » :
- La prévention de la prolifération nucléaire repose essentiellement sur des mesures diplomatiques : le renforcement des contrôles à l’exportation et l’élimination des arsenaux dans les pays de l’ex-URSS.
- La prévention des dangers régionaux repose principalement sur la présence des forces US outre mer et sur la participation américaine aux opérations de paix.

Quant à la prévention des dangers pour la démocratie et la reforme, elle repose sur
- Des programmes ciblés d’assistance économique et éducative,
- l’intensification des contacts entre appareils militaires ("program of defense-to-defense contacts") pour renforcer la compréhension mutuelle et aider ces pays à instituer un contrôle démocratique et civil sur les forces armées
- L’assistance pour sécuriser et réduire les arsenaux russes et éliminer les armements nucléaires dans les autres républiques
- Solliciter la coopération pour des initiatives régionales de sécurité, comme les opérations de paix multilatérales.

Commentaires :

• Affleure, dès 1993, l’idée d’une « défense par d’autres moyens » ("defense by other means") : les missions assignées aux forces armées sont de nature diplomatique et même politique, comme la conversion des forces armées des pays en transition aux vertus de la "civilianisation" ( subordination des armées au pouvoir civil).

• Est à l’œuvre dans la Bottom Up Review un raisonnement « étagé » : première ligne de défense : la défense par d’autres moyens. Seconde ligne de défense, en cas d’échec de la première : dissuader. Troisième ligne : combattre et vaincre ( fight and win).

1994 : La diplomatie préventive

Tous les rapports annuels de stratégie et de sécurité nationale (national security strategy, NSS) depuis 1994 affirment que la diplomatie préventive constitue "la première ligne de défense" des intérêts américains.

Le NSS 1996 précise ce qu’il entend par « diplomatie préventive », en précisant les moyens sur lesquels elle repose :
- le soutien à la démocratie,
- l’assistance économique,
- la présence militaire à l’étranger (overseas),
- les interactions entre appareils militaires américains et étrangers
- et l’implication dans les négociations multilatérales (au Moyen Orient comme ailleurs) en vue d’aider à résoudre les problèmes, à réduire les tensions et à désamorcer (defuse) les conflits avant qu’ils ne deviennent des crises.

Ces mesures "sont des investissements avisés parce qu’elles offrent la perspective de résoudre les problèmes à moindre coût humain et matériel ».

3. 1996 : La défense préventive

L’idée de défense préventive a été formulée à l’occasion d’une conférence du Secrétaire à la défense William Perry à la Kennedy School of Government de l’Universite de Harvard, en mai 1996 [1]. Elle est longuement développée dans le rapport au Congrès 1996.

a) Perry distingue trois périodes et trois logiques d’usage de la force militaire.

• Pendant la deuxième guerre mondiale, la stratégie était orientée et les moyens mobilisés vers la défaite militaire de l’Allemagne et du Japon.

• Avec l’apparition de l’arme nucléaire, la stratégie s’est assignée un nouvel objectif : la dissuasion.

• C’est une mutation d’importance comparable qui est en cours : "La sécurité des États-Unis continue de reposer sur des forces militaires robustes pour dissuader et vaincre ceux qui menacent nos intérêts nationaux. Mais nous avons aussi une opportunité historique pour prévenir les conditions du conflit et aider à la création des conditions de la paix".

b) La métaphore est celle des "lignes de défense" successives.
D’abord, on tente de prévenir les menaces. En cas d’échec, on se "replie" sur la dissuasion. En cas d’échec de la prévention et de la dissuasion, on emploie la force militaire.

c) Précédents historiques

Les exemples historiques cités par Perry donnent la mesure de ce qu’il entend par défense préventive. A la fin de la première guerre mondiale, les États-Unis eurent une opportunité de prévenir la résurgence des conflits. Le repli isolationniste des États-Unis fut une occasion ratée de déployer une telle stratégie.

Les États Unis, en revanche, déployèrent une véritable défense préventive au lendemain de la seconde guerre mondiale. Maintien d’un engagement des États-Unis dans le monde, une réconciliation avec les anciens ennemis, Plan Marshall.

Ces deux précédents historiques permettent d’éclairer ce que pourrait être une défense préventive dans ce moment-pivot, à l’aube d’un nouveau siècle, après la fin de la guerre froide.

d) La défense préventive par l’établissement de relations entre forces armées

Il n’y a rien de plus important, pour la défense préventive, que de contrer la prolifération des armes nucléaires, chimiques et biologiques

• Mais l’histoire de la défense préventive n’est plus seulement celle de la prévention des menaces des armes de destruction massive. Elle est aussi l’histoire de l’engagement des appareils militaires autour du monde pour poursuivre l’extension de la démocratie et pour étendre la confiance entre les nations.

• Le département de la défense peut jouer un rôle clé dans cet effort.
C’est un fait que chaque pays possède virtuellement une armée, que ces armées constituent dans chaque démocratie une force majeure.

• Dans de nombreux cas, c’est une institution qui contribue à la cohésion de la nation. Elles concentrent souvent un large portion des élites cultivées et contrôlent des ressources clés.

• En bref, ce sont des institutions qui peuvent soutenir la démocratie ou la subvertir.

• Dans les nouvelles démocraties, nous pouvons ignorer ces institutions importantes, ou exercer sur elles une influence positive. Nous avons la capacité d’influencer car toutes les armées considèrent l’armée US comme un modèle. »

• Si nous contribuons à la confiance et à la compréhension entre les armées de nations voisines, nous construisons de la confiance et de la compréhension entre les nations elles mêmes. Comme l’ont dit certains « la guerre est trop importante pour être abandonnée aux généraux ».

Pour la défense préventive, « la paix est trop précieuse pour être confiée exclusivement aux politiques. »

e) La défense préventive repose sur une variété d’instruments :

- la formation des officiers étrangers dans nos collèges militaires.
- l’envoi d’officiers américains pour aider les nations à établir des appareils militaires modernes, professionnels soumis au contrôle civil.
- les exercices et manœuvres communes dans le domaine des opérations de paix, des opérations humanitaires ou de sauvetage.
- Les mesures de confidence-building : notamment la transparence des budgets, plans et politiques militaires entre nations voisines.

f) La défense préventive est déjà à l’œuvre

Perry présente le Partnership for Peace comme une application exemplaire des concepts de défense préventive. Au reste, la présence de forces des anciennes nations du Pacte de Varsovie au sein de l’IFOR est une retombée directe du PfP.

Perry cite d’autres applications de la défense préventive dans les relations des Etats-Unis avec les pays d’Amérique Latine, ou avec la Chine.

g) Influencer (shape) le monde

Si la défense préventive permet de prévenir les conflits, on peut aussi la considérer comme une stratégie pour d’influencer le monde, non pas pour lui imposer notre volonté. Perry précise, en conclusion, qu’il n’est pas en train de plaider pour une nouvelle stratégie, mais qu’il rend compte de quelque chose qui est déjà à l’œuvre : « elle est d’ores et déjà en train de façonner le monde (shaping the world) des futures générations de manière positive » [2].

Commentaires :

La preventive defense (au sens de l’établissement des relations entre appareils militaires) généralise à l’ensemble des armées du monde ce qui avait été mis en œuvre pendant la guerre froide à travers les alliances : formation, échanges, jumelages, manœuvres communes...

A travers ces relations de militaires à militaires, c’est la culture militaire américaine qui se diffuse. Diffusion de la culture démocratique de la subordination du militaire au pouvoir politique (la civilianisation), mais aussi des doctrines, modes d’organisation et de fonctionnement des chaînes de commandement.

4 : 1996 : Influencer (shaping) l’environnement international

Les deux textes doctrinaux les plus importants émis en 1997 par la Présidence Clinton, le rapport 1997 du Président au Congrès, (National Security Strategy for a New Century) et le rapport annuel du secrétaire à la défense William Cohen ( Quadrennial Defense Review) opèrent un remaniement important de la stratégie nationale de sécurité.

Ces deux textes (élaborés conjointement, ils se renvoient l’un à l’autre) reprennent la problématique de la défense préventive. Sans s’y référer explicitement. (Perry, qui avait lancé le processus Quadrennial defense Review, a entre temps, été remplacé par William Cohen).

a) Intégration des instruments militaire et diplomatique

L’introduction du rapport présidentiel 1997 propose une nouvelle description ternaire des menaces qui pèsent sur les intérêts américains.
• Les menaces régionales ou étatiques (state-centered)
• Les menaces transnationales
• Les menaces liées aux armes de destruction massive : ces menaces peuvent provenir aussi bien d’Etats que d’acteurs transnationaux.

Face à ces menaces, qui brouillent les lignes de partage (civil/militaire, intérieur/extérieur), il faut renforcer l’intégration des « différents instruments de politique étrangère » : Diplomatie, assistance internationale, programmes de contrôle des armements, initiatives de prolifération, présence militaire outre mer ..

Cette approche intégrée vaut aussi pour les relations entre les Etats-Unis et leurs alliés : "une nation ne peut à elle seule combattre ces menaces : un trait central de stratégie est d’adapter nos relations de sécurité avec des nations clés autour du monde pour combattre ces menaces".

Autre type d’intégration : la coordination inter agences ( armée, police, justice, système de santé...), notamment pour la préparation et la planification des réponses aux crises affectant la sécurité nationale

b) la triade stratégique

La nouvelle stratégie de sécurité nationale s’articule autour d’une triade :

"Façonner (shape) l’environnement international,

• Répondre (respond) aux crises,

• Se préparer maintenant pour un futur incertain."

- Façonner l’environnement international

Le premier échelon ou volet de cette stratégie combine étroitement l’action diplomatique et militaire : la gestion des alliances, la prévention des conflits, l’engagement en temps de paix, le déploiement des forces américaines dans le monde
« Les États Unis disposent d’une gamme d’outils pour mettre en forme l’environnement international dans un sens favorable aux intérêts américains et à la sécurité globale »
- Diplomatie
- assistance internationale
- contrôle des armements
- initiatives de non-prolifération (comme les programmes de financement du démantèlement des arsenaux nucléaires ex-soviétiques)
- activités militaires

« La diplomatie est la première ligne de défense contre les menaces à la sécurité nationale et internationale ».

Répondre aux crises

Parce que nos seuls efforts ne peuvent garantir que l’environnement sera conforme à celui que nous souhaitons, les États Unis doivent être capables de répondre sur tout le spectre (full spectrum) des crises.

- Le second échelon met en œuvre une combinaison de réponses diplomatiques, économiques, policières et militaires. Il s’appuie sur le concours des alliés et sur l’ensemble des agences du gouvernement .

Ce second échelon se décompose lui-même en trois types de crises :

• Menaces transnationales
Terrorisme
Trafic de drogue
Crime organisé international
Préoccupations d’environnement et de sécurité

• Interventions de moindre échelle

• Guerres de théâtres majeurs

- Se préparer maintenant pour un futur incertain

Le troisième échelon est essentiellement militaire : il est axé sur la modernisation permanente des forces de défense. Il s’appuie sur l’exploitation de la RMA pour transformer les capacités de combat actuelles et les structures de soutien en capacités propres à mettre en œuvre les deux premiers piliers de la stratégie dans un contexte qui se situe au-delà de 2015.

c) Une logique hybride, à la fois préventive et dissuasive

La formulation de la stratégie de défense, exposée dans le document introductif à la Quadrennial defense review, décline la triade de la sécurité nationale, en retenant parmi les objectifs de sécurité nationale ceux qui relèvent directement des forces armées.

- Le premier echelon de cette stratégie ("Façonner l’environnement international) est composé d’un volet essentiellement préventif ( engagement en temps de paix, gestion des alliances, contrôle des armements, contre-prolifération, relations entre appareils militaires ...) et d’un volet hybride préventif/dissuasif : déploiement des forces américaines dans le monde (Deterring agression and coercion).

- Le second échelon (Répondre sur tout le spectre des crises) se décompose en trois types de crises :

• La gestion des crises ("Deterring agression and coercion in crisis") procède encore d’une logique mixte prévention/ dissuasion, mais à un cran supérieur : on projette les forces américaines, on recourt à la force (sanctions, frappes limitées), pour afficher la détermination.

• Les "Smaller Scale Contingency Opérations" entérinent l’échec de la prévention et procèdent d’une logique de dissuasion : on s’efforce de contenir, résoudre ou atténuer les conséquences d’un conflit avant qu’il ne devienne meurtrier : démonstration de force, zone d’interdiction aérienne, évacuation de civils, assistance humanitaire, interposition...

• Les "Major Theater Wars" entérinent l’échec de la dissuasion et se situent à l’extrême du continuum : elles procèdent d’une logique de victoire (Defeat , ou encore fight and win). Comme la Bottom Up Review de 1993, la Quadrennial Defense Review retient l’hypothèse de deux MTW simultanées.

- Le troisième échelon de la stratégie de défense (se préparer aujourd’hui à un futur incertain constitue une forme hybride prévention-dissuasion, mais à l’intérieur de la stratégie des moyens : la modernisation techno informationnelle vise à prévenir l’émergence d’ un éventuel rival en le dissuadant de s’engager dans une compétition technologique, en affichant, de manière préemptive, la détermination américaine à maintenir une avance sur tout le spectre des technologies.

Commentaires

a) Les deux premiers échelons sont étroitement articulés sur les alliances et intègrent explicitement la contribution des alliés. La mise en œuvre du troisième pilier, procède d’une logique essentiellement unilatérale.

b) La formulation trinitaire de la nouvelle stratégie de sécurité (et de la stratégie de défense) remanie la métaphore des lignes de défense.

Les trois échelons de Perry (prevent, deter, defeat) sont ramenés à deux ( "shape" and respond"). Le troisième échelon constitue une troisième ligne de défense, mais projetée dans le futur.

c) La notion de prévention s’efface au profit de la notion de shaping.

On propose, ici, plusieurs hypothèses, pour rendre compte de cette substitution.

- La recherche d’un compromis avec le Congrès républicain autour des questions de défense, et notamment autour de la programmation pluriannuelle des budgets de défense, ont conduit la Maison-Blanche et le Secrétaire à la Défense (issu lui-même des rangs du Parti républicain) à écarter la notion de « prévention », historiquement associée à la rhétorique pacifiste.

- La notion de shaping assigne (ou semble assigner) à la puissance américaine des buts « positifs » ( « façonner l’environnement international ») plus ambitieux, plus conformes à la posture de leader. "Les États Unis ne pourront pas mettre en forme le monde de l’après-guerre froide tant qu’ils ne sauront pas quelle forme ils veulent que le monde prenne". [3].

- La notion de shaping assigne à la stratégie une allure plus « martiale » : le verbe « to shape » est une figure classique du langage militaire : ne pas se contenter de réagir, mais anticiper, « mettre en forme » l’ennemi, le champ de bataille.

d) La notion de shaping embraye sur la thématique des intérêts : si on se donne les moyens d’influencer l’environnement international, c’est pour le rendre conforme, ou compatible, avec les intérêts américains.

e) La problématisation de la stratégie américaine en termes de shaping assure une synthèse entre les deux tendances, à l’œuvre dans la civilisation stratégique américaine.

- tendance "dialectique " : prévenir, c’est prendre en compte la logique de l’autre. Sous cet angle, on ne prévient pas la prolifération, mais les proliférateurs, pas le terrorisme, mais les terroristes...

- tendance « autistique » : le monde est défini comme un "environnement" sur lequel on agit.


De la dissuasion à la prévention

L’ambition préventive de l’administration Clinton

Dossier :
Prévention et stratégie préventive : débats américains (1993-1997)


[1Preventive defense . Aim of US security policy is preventing conflict. (Le texte paru dans Foreign Affairs reprend l’essentiel du texte de la Conference. "Defense in an age of hope", Foreign Affairs, Volume 75, N°6, Nov-decembre 1996.

[2Le George Marshall European Center for Security Studies , géré par le US European Command (USEUCOM) à reçu pour des stages d’éducation en processus démocratiques des centaines de stagiaires depuis juin 93

[3Zalmay Khalilzad ( Rand), "Losing the moment ?", The Washinton Quaterly, printemps 1995.